更加積極的財政政策下，各地發(fā)債節(jié)奏加快。
根據(jù)中國債券信息網(wǎng)及地方財政部門等公開數(shù)據(jù)，2025年一季度，全國共發(fā)行地方政府債券463期，發(fā)行金額約2.84萬億元，較去年同期大漲80.9%，創(chuàng)歷史新高。
其中，再融資債券發(fā)行規(guī)模超過新增債券，分別為1.6萬億元、1.24萬億元，地方政府償還舊債壓力較大。此外，兩者的專項債券發(fā)行規(guī)模均遠大于一般債券，可見地方政府更傾向以專項債推動基建和經(jīng)濟發(fā)展。
從地方發(fā)行的新增專項債來看，截至3月31日，全國已有29個發(fā)行主體在今年發(fā)行新增專項債券256期，仍有8個發(fā)行主體按兵不動。其中廣東、山東發(fā)債破千億，江蘇、四川、河北、北京發(fā)行金額超500億元?！笆姓彤a(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施”領(lǐng)域的發(fā)債規(guī)模占比最高，達到27.9%。
值得一提的是，土地儲備專項債于今年重啟，但截至一季度，土儲專項債僅發(fā)行459.94億元，占整體發(fā)債規(guī)模的4.79%。
（圖源：圖蟲創(chuàng)意）
廣東、山東發(fā)債超千億
根據(jù)今年的預(yù)算報告，2025年新增地方政府專項債務(wù)限額44000億元，首次突破4萬億元，比上年增加5000億元，增長12.8%，是今年積極財政政策發(fā)力的重要組成部分。
分區(qū)域來看，一季度全國已有29個發(fā)行主體發(fā)行新增專項債券，共9602.4億元，達到今年新增專項債限額的21.8%，可見進度仍偏慢。目前，黑龍江、新疆自治區(qū)，新疆兵團、青海、西藏、湖南、江西、寧夏8個發(fā)行主體尚未發(fā)行新增專項債券。
不過，湖南在近日發(fā)布了《推進地方政府專項債券項目“自審自發(fā)”試點實施方案》，成為首個公布地方政府專項債自審自發(fā)實施方案的地區(qū)。根據(jù)方案，未來專項債擬在5月底前完成全年項目的發(fā)行前終審，6月底前完成全年專項債券發(fā)行工作。
“發(fā)行節(jié)奏偏慢，主要是讓位于‘置換債’發(fā)行，同時各地項目或仍在儲備當(dāng)中。2025年雖有14地區(qū)開展‘自審自發(fā)’試點，但大規(guī)模落地仍需要時間。”華創(chuàng)證券固收首席分析師周冠南認(rèn)為，隨著相關(guān)方案陸續(xù)出爐，預(yù)計接下來的新增地方債供給將開始逐漸放量，加快進度。
在已發(fā)行新增專項債券的地區(qū)中，廣東的發(fā)行金額遙遙領(lǐng)先，為1617.5億元。廣東也是今年首個發(fā)行新增專項債的省份，1月29日即發(fā)行七期新增專項債，合計發(fā)行規(guī)模為567.81億元。今年備受關(guān)注的土儲專項債，也由廣東“打響第一槍”，發(fā)債規(guī)模超300億元。
一般來說，新增專項債的額度分配上會向經(jīng)濟大省、債務(wù)風(fēng)險較低、項目準(zhǔn)備成熟的地方傾斜，一季度的數(shù)據(jù)表現(xiàn)也的確如此。
山東是廣東之外另一個突破千億大關(guān)的省份，為1048.3億元。江蘇、四川、河北、北京一季度發(fā)行的新增專項債也超過了500億元。
一季度新增專項債超過500億元的地區(qū)及金額（制表：時代周報記者 王晨婷）
在再融資債券中，江蘇以2687.08億元的規(guī)模居首，也是唯一超過千億的地區(qū)。而江蘇發(fā)行的再融資債券基本都用于置換存量隱性債務(wù)，規(guī)模達到93%。
置換存量隱性債務(wù)，大多地區(qū)都靠前發(fā)力。一季度，全國30個發(fā)行主體，共發(fā)行置換存量隱性債務(wù)再融資專項債券98期，發(fā)行金額13372.75億元。這也意味著，2025年地方政府提高2萬億元債務(wù)限額用于置換隱性債務(wù)的進度已經(jīng)完成2/3。
化債是今年多地的重點任務(wù)。除了江蘇，湖北已發(fā)行置換存量隱性債務(wù)再融資專項債券808億元，山東發(fā)行671億元，重慶、河南、內(nèi)蒙古、浙江等地區(qū)發(fā)行規(guī)模也均超過500億元。
近期，已有不少縣市陸續(xù)官宣隱性債務(wù)“清零”。如青海省宣布，2024年多措并舉化解政府債務(wù)，年度化債任務(wù)全面完成，4個州政府隱性債務(wù)全域清零；吉林省披露，2024年58個市縣區(qū)隱性債務(wù)清零，占全部市縣區(qū)的82.9%。
一季度發(fā)行置換存量隱性債務(wù)再融資專項債券超過500億元的地區(qū)（制表：時代周報記者 王晨婷）
大多投向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域
那么，這些發(fā)行的地方債券都會投向哪些領(lǐng)域？
在一季度全國29個發(fā)行主體共發(fā)行的10207個項目批次中，發(fā)行最多的為“市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施”領(lǐng)域，該領(lǐng)域一季度共發(fā)行新增專項債券2676.59億元，3247個項目批次，分別占一季度整體的27.87%和31.81%。
交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)行額次之，達到1841.6億元，保障性安居工程、社會事業(yè)等發(fā)債額度也較高，發(fā)行規(guī)模均在千億以上。
根據(jù)粵開證券研究院數(shù)據(jù)，新增專項債帶動的項目投資規(guī)模逐年攀升，2019~2024年專項債累計投資項目12.9萬個、項目總投資額158.2萬億元，其中資金主要投向市政和產(chǎn)業(yè)園、交通、棚戶區(qū)改造、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。
專項債券用途明確，不能用于彌補財政赤字，能發(fā)揮強基礎(chǔ)、補短板、惠民生、擴投資等積極作用。去年底發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》中也提到，實行專項債券投向領(lǐng)域“負面清單”管理。
完全無收益的項目，如樓堂館所，形象工程和政績工程，主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等被納入專項債券投向領(lǐng)域“負面清單”。此外，專項債券依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、養(yǎng)老金及支付單位運行經(jīng)費、債務(wù)利息等。
一季度是各地重大項目“開工潮”節(jié)點，專項債靠前發(fā)力，也有助于重大項目順利開工。如四川在一季度重大項目現(xiàn)場推進活動上，共推進項目2956個，總投資11318億元，其中，創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目數(shù)量和投資額最大，占總投資額的56%，主要包括德陽迪興汽車零部件生產(chǎn)基地、眉山年產(chǎn)20萬噸新型儲能材料等項目。
（圖源：時代周報記者 王晨婷 攝）
值得一提的是，土儲專項債時隔五年于今年重啟，但截至目前發(fā)行規(guī)模仍不大，共計459.94億元，僅占新增專項債規(guī)模的4.79%。
按照2017-2019年間土儲專項債的發(fā)行經(jīng)驗，其占新增專項債比例均超30%，市場此前預(yù)計今年土儲專項債的規(guī)模也會在萬億左右。
盡管目前發(fā)債規(guī)模較小，“但預(yù)計未來各地會加快公示擬使用專項債回收存量閑置土地的地塊清單，并加快專項債發(fā)行節(jié)奏，特別是‘自審自發(fā)’試點地區(qū)發(fā)債節(jié)奏或更快。”中指研究院政策研究總監(jiān)陳文靜告訴時代周報記者。
二季度或是發(fā)債高峰
截至4月1日，全國已經(jīng)有23個發(fā)行主體披露二季度發(fā)行計劃。
目前披露的計劃顯示，二季度，計劃發(fā)行地方政府債券18264.06億元，其中新增債券9292.435億元（一般債券790.95億元，專項債券8501.49億元）；再融資債券8971.63億元（一般債券4074.77億元，專項債券4896.86億元）。
從發(fā)行主體來看，湖南、浙江兩省計劃發(fā)行規(guī)模較大。在明確“自審自發(fā)”試點實施方案后，湖南已經(jīng)拿出了一份2476億元的二季度發(fā)債計劃。其中，4-6月分別發(fā)行新增專項債400億元、400億元和600億元。
浙江省（不含寧波）計劃在4-6月分別發(fā)行地方新增專項債330億元、600億元、600億元，加上再融資債券共1682.15億元。
國泰君安研報認(rèn)為，在部分區(qū)域?qū)ｍ梻鶎徟鷻?quán)下放后，各地需要安排專項略債項目的審核入庫工作。同時，四季度發(fā)行專項債難以形成實物工作量，過去兩年特殊再融資債發(fā)行集中在四季度，而2025年初已下放當(dāng)年特殊再融資債額度，四季度地方債發(fā)行或?qū)⒖s量。
因此，2025年地方債發(fā)行高峰或在第二三季度。
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